Eixo I - Promoção da transparência pública e acesso à
informação e dados públicos
A
transparência e o acesso à informação são essenciais para a consolidação do
regime democrático e para a boa gestão pública. Além disso, são ótimas medidas
de prevenção da corrupção. A transparência e o acesso à informação incentivam
os gestores públicos a agirem com mais responsabilidade e eficiência. E, ainda,
são fundamentais para possibilitar a participação popular e o controle social.
Com o acesso aos dados públicos, os cidadãos podem acompanhar a implementação
das políticas públicas e fiscalizar a aplicação do dinheiro público.
Um
governo transparente deve facilitar aos cidadãos o acesso às informações de
interesse público, divulgando de forma proativa e espontânea essas
informações, sempre que possível, numa linguagem clara e de fácil
entendimento.
Todavia, não basta somente divulgar as informações
públicas. É preciso que os governos se preocupem também com a transparência
passiva, de forma a atender de maneira ágil e tempestiva as solicitações de
informações e de documentos que são apresentadas pela sociedade.
A garantia da transparência e do acesso à informação
está presente na nossa Constituição Federal de 1988, conforme definido nos
artigos 5º e 37, descritos no quadro ao lado (Constituição Federal).
Apesar de não possuir uma lei
específica que regulamente o direito de acesso a informações, o Brasil tem
avançado significativamente na promoção da transparência pública. Tanto o
Governo Federal como diversos governos estaduais e municipais já possuem
portais de transparência com informações sobre a gestão pública, acessíveis a
qualquer cidadão.
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Transparência
pública
Refere-se
à obrigação imposta ao administrador público em promover a prestação de
contas para a população. O governo deve regularmente divulgar o que faz, como
faz, por que faz, quanto gasta e apresentar o planejamento para o futuro.
Transparência
ativa
A
transparência ativa ocorre quando os governos divulgam dados por iniciativa
própria, sem terem sido solicitados.
Transparência passiva
A transparência passiva é entendida como o
acesso aos dados públicos fornecidos pelos governos, quando solicitados.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“Art.
5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.”
(...)
“Art.
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PORTAIS DA TRANSPARÊNCIA
Governo
Federal
Acesse:
http://www.portaldatransparencia.gov.br/
ou http://www.transparencia.gov.br/
Estados
A
partir do Portal da Transparência do Governo Federal é possível acessar os
Portais dos Estados e do Distrito Federal.
Acesse:
http://br.transparencia.gov.br/
Municípios
Também por meio do link: http://br.transparencia.gov.br/
é possível verificar alguns dos municípios que possuem portais de
transparência. Basta selecionar o Estado e o município desejado, clicando na
letra inicial correspondente.
Um importante avanço na
promoção da transparência foi a edição, em 2009, da Lei Complementar nº 131,
que acrescentou novos dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigando
a União, estados, Distrito Federal e municípios a divulgarem, em tempo real e
na internet, informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira.
ENTENDA MAIS SOBRE A
LEI COMPLEMENTAR Nº 131, DE 2009:
O que
mudou?
Os
entes da Federação passaram a ser obrigados a dar transparência sobre despesas
e receitas.
Prazos
para cumprimento da Lei:
– Até
maio de 2010 – a União, estados, Distrito Federal e municípios, com mais de
100 mil habitantes.
– Até
maio de 2011 - os municípios entre 50 mil e 100 mil habitantes.
– Até maio de 2013 - os municípios com menos de 50 mil
habitantes.
Os
estados e municípios que não cumprirem a lei poderão ficar impedidos de
receber transferências de recursos da União.
Para saber mais: consulte
o Decreto nº 7.185 de 2010.
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Atualmente, segundo pesquisa realizada pela Unesco (Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura), mais de 140 países já adotam
ou estão em processo de adoção de uma lei de acesso à informação, e o Brasil,
interessado em regulamentar esse direito, conta com o Projeto de Lei nº 41,
de 2010, em tramitação no Congresso Nacional.
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A aprovação da Lei de Acesso à Informação trará um
grande impacto à rotina da Administração Pública e grandes mudanças, tanto
culturais quanto procedimentais, serão necessárias, exigindo do Poder Público
uma preparação adequada para implantar o sistema brasileiro de acesso à
informação. É preciso que os agentes públicos compreendam que o Estado é
apenas o guardião da informação pública, devendo divulgá-la proativamente e/ou
entregá-la à sociedade sempre que solicitado, sem perguntar por que ou para
quê.
Nesse contexto, o que
deve ser feito para assegurar que as mudanças necessárias à implementação
efetiva do sistema de acesso à informação pública no Brasil ocorram? Que
medidas os governos locais, estaduais e federal precisarão tomar para garantir
o direito do cidadão de requerer informações do poder público?
Além disso, quando se
fala em transparência e acesso à informação pública, outro tema muito
importante é o formato em que a informação é disponibilizada. Os dados devem
ser abertos, ou seja, disponibilizados na internet, em formato livre de
restrições de direitos autorais e licenças, visando a facilitar sua obtenção,
análise e reutilização pela sociedade.
ENTENDA
MAIS SOBRE O PROJETO DE LEI N.º 41 DE 2010
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Objetivos
Operacionalizar
o direito constitucional do cidadão de requerer informações do poder público,
fixando regras, prazos e instrumentos de fiscalização e de recurso para concretizar
o direito de acesso à informação, bem como traz o debate sobre a forma de
produzir e armazenar as informações pelos governos para atender à demanda dos
cidadãos.
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Abrangências
Compreende todos os Poderes – Executivo,
Legislativo e Judiciário – e todas as esferas de governo do país – federal,
estadual, distrital e municipal – e prevê uma postura proativa dos governos
na publicação de informações.
Exceções
Há apenas duas exceções ao direito geral de
acesso à informação pública: informações sigilosas e informações pessoais,
tais como: endereço, declaração de imposto de renda, extrato bancário etc.
|
Para
saber mais: http://www.cgu.gov.br/acessoainformacao/index.asp
As três
leis dos Dados Abertos Governamentais
1-
Se o dado não
pode ser encontrado e indexado na web, ele não existe;
2-
Se não estiver
aberto em formato reconhecido por máquina, ele não pode ser reaproveitado;
3-
Se algum
dispositivo legal não permitir sua reaplicação, ele não é útil.
David
Eaves http://eaves.ca/2009/09/30/three-law-of-open-government-data/
David
Eaves é empresário canadense e ativista. Trabalha com análises e consultorias
sobre políticas públicas do “Governo aberto”. Considerado “autoridade no
assunto”, teve sua formulação das três leis adotada pelo W3C.
Os oito
princípios dos Dados Abertos Governamentais
1. Completos: Todos
os dados públicos estão disponíveis. Dado público é o dado que não está sujeito
a limitações válidas de privacidade, segurança ou controle de acesso.
2. Primários: Os
dados são apresentados tais como coletados na fonte, com o maior nível de
granularidade e sem agregação ou modificação.
3. Atuais: Os
dados são disponibilizados tão rapidamente quanto necessário à preservação do
seu valor.
4. Acessíveis: Os
dados são disponibilizados para o maior alcance possível de usuários e para o
maior conjunto possível de finalidades.
5. Compreensíveis por
máquinas: Os dados são razoavelmente estruturados de modo a possibilitar
processamento automatizado.
6. Não
discriminatórios: Os dados são disponíveis para todos, sem exigência de
requerimento ou cadastro.
7. Não proprietários:
Os dados são disponíveis em formato sobre o qual nenhuma entidade detenha
controle exclusivo.
8. Livres de
licenças: Os dados não estão sujeitos a nenhuma restrição de direito
autoral, patente, propriedade intelectual ou segredo industrial. Restrições
sensatas relacionadas à privacidade, segurança e privilégios de acesso devem
ser permitidas.
Open
Government Working Group
http://wiki.opengovdata.org/index.php?title=OpenDataPrinciples
http://public.resource.org/open_government_meeting.html
Mas para avançar no tema
e efetivar a política de transparência, seja ela passiva ou ativa, é preciso
fomentar a mobilização social, formando e buscando cidadãos interessados em
fiscalizar o governo e influenciar a gestão participativa, para construir,
juntos, políticas e ferramentas que transformem as informações governamentais
em algo realmente útil para o cidadão e sua comunidade.
Assim sendo, que
diretrizes e propostas devem ser priorizadas para a elaboração do Plano
Nacional sobre Transparência e Controle Social, quando falamos em garantir a
transparência e o acesso à informação?
Eixo II -
Mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o
controle da gestão pública
O controle social é entendido como a participação do cidadão na
gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da
Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de fortalecimento da
cidadania que contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a
oportunidade de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem
uma boa gestão pública.
Além disso, o controle social forte e atuante auxilia na prevenção da
corrupção, pois quando a sociedade está atenta à atuação dos gestores e
fiscaliza a aplicação do dinheiro público, as chances de ocorrerem desvios e
irregularidades tendem a diminuir.
Em contextos federativos e de grande
descentralização administrativa e política como o do Brasil (temos mais de
5.500 municípios e cerca de 70% deles têm menos de 20 mil habitantes), a
atuação do controle social assume uma importância ainda maior, pois, nesses
casos, os
|
Controle
Social
Pode
ser entendido como a participação do cidadão na gestão pública, no
planejamento, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da
Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção
e de fortalecimento da cidadania.
Controle
Institucional
É a
forma de controle exercida pelas próprias instituições. No caso da
Administração Pública, o controle é exercido por órgãos que têm a
competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
A
Constituição Federal brasileira estabelece que, no Governo Federal, o
controle institucional cabe essencialmente ao Congresso Nacional,
responsável pelo controle externo, realizado com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, e a cada Poder, por meio de um sistema integrado de controle
interno.
No Poder Executivo Federal, a
Controladoria- Geral da União (CGU) é o órgão central do Sistema de Controle
Interno. À CGU compete desenvolver funções de controle interno, correição,
ouvidoria, além das ações voltadas para a promoção da transparência e para a
prevenção da corrupção.
|
cidadãos
possuem melhores condições para identificar situações que considerem
prejudiciais ao interesse público, já que não é possível aos órgãos de controle
fiscalizar detalhadamente tudo o que acontece no país, estado ou município
inteiro.
Por isso é que se diz que o controle social é um
complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos
órgãos que fiscalizam os recursos públicos.
A Constituição Federal de 1988 prevê a participação popular direta
ou por meio de organizações representativas na formulação das políticas
públicas e no controle das ações em todos os níveis. Foram incluídas, no texto
constitucional, diversas formas participativas de gestão e controle em áreas
como saúde, educação, assistência social, políticas urbanas, meio ambiente,
entre outras.
A partir da Constituição, uma nova legislação
participativa foi implementada, viabilizando a criação de novos mecanismos
de participação e controle social, como os conselhos de políticas
públicas, conferências, mesas de diálogo, fóruns de debate, audiências
públicas, ouvidorias, orçamentos participativos, dentre outros.
EXEMPLOS DE MECANISMOS
DE PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Ouvidorias
– são um canal direto de diálogo do cidadão com o Estado, dando sentido
individual à participação social. Têm por objetivo possibilitar aos cidadãos
buscar informações, avaliar, criticar e aperfeiçoar os serviços e as políticas
públicas.
Conferências
– são espaços públicos de debates entre o Estado e a sociedade civil e
simbolizam a ampliação da participação popular na gestão das políticas
públicas. As conferências nacionais são grandes fóruns organizados, em que os
diversos segmentos da sociedade debatem as políticas públicas do país.
Mesas
de diálogo, fóruns, audiências públicas e consultas públicas –
contribuem para estimular parcerias e ampliar a participação efetiva da
sociedade civil, não só a dos movimentos populares, mas também do empresariado,
dos trabalhadores, das igrejas, das universidades etc., na formulação e
avaliação de políticas públicas.
Orçamento
participativo – constitui-se em um processo no qual a sociedade
tem a oportunidade de opinar, debater e deliberar sobre matérias inerentes a
despesas públicas. Surge como método eficaz no resgate e prática da cidadania.
É o mecanismo a partir do qual a população elege as obras prioritárias que
devem ser incluídas na proposta orçamentária.
Conselhos
de políticas públicas – são espaços institucionais de interação
do Estado com a sociedade, compostos por representantes da sociedade civil e do
poder público. A instituição de conselhos e o fornecimento das condições necessárias
para o seu funcionamento são condições obrigatórias para que estados e
municípios possam receber recursos do Governo Federal para o desenvolvimento
de uma série de ações. Para saber mais, leia o Eixo III – “A atuação
dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle”.
Associações,
sindicatos e ONGs – são organizações sem fins lucrativos, formadas
pela sociedade civil, que têm como missão a resolução de algum problema da
sociedade (econômico, social ou cultural) ou ainda como fiscal do poder
público. As organizações têm a capacidade de despertar o civismo e a cooperação
social nos seus participantes. Constituindo uma forte ferramenta de mobilização
social, contribuindo para a manutenção da democracia, uma vez que possibilita a
manifestação de interesses de quaisquer segmentos.
MAIS EXEMPLOS
DE MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Lei de
iniciativa popular – a Constituição de 1988 assegurou aos eleitores o
direito de apresentar projetos de lei de iniciativa popular, constituindo assim
uma forma de participação direta da sociedade. A Lei Complementar nº 135, de
2010, conhecida como Ficha Limpa, foi originada de um projeto de lei de
iniciativa popular que reuniu mais de 2 milhões de assinaturas.
Mídia e
jornalismo – a mídia em geral exerce um papel relevante para a
transparência das ações públicas e no fomento ao controle social. Cada vez
mais, a internet é utilizada para divulgar as reivindicações da população e
desenvolver espaços de interação e de mobilização cidadã. O ativismo digital –
ou ciberativismo – é uma alternativa mais democrática e acessível do que os
meios de comunicação de massa tradicionais e pode ser praticado por qualquer pessoa
que tenha acesso à internet. O ativismo digital pode ser exercido, por exemplo,
na participação de fóruns e grupos de discussões virtuais, no envio de e-mails
a representantes políticos exigindo providências de determinada questão, na
participação em abaixo-assinados online, no apoio a causas de interesse
coletivos, na criação de blogs para divulgação de diversas causas, como
o combate à corrupção, dentre outros. Já o jornalismo, como difusor de
informação, permite que os cidadãos construam uma opinião crítica sobre os
acontecimentos e se tornem agentes capazes de enfrentar os problemas e demandas
sociais, transformando a realidade em que vivem.
Esses mecanismos de
participação e controle social são importantes instrumentos da sociedade na
fiscalização, controle e avaliação da gestão pública, pois é com a vigilância
e o monitoramento das ações do Estado que os cidadãos podem orientar e redirecionar
as atividades do poder público, não apenas no campo do combate à corrupção, mas
em relação ao atendimento do interesse público de modo geral.
No
entanto, devemos nos perguntar: os mecanismos de controle social hoje
existentes têm possibilitado a efetiva participação da sociedade no acompanhamento
e controle da gestão pública? Como aprimorar o funcionamento desses mecanismos
e potencializar os seus resultados? Que medidas devem ser tomadas pelos
governos e pela sociedade nesse processo? Que outros mecanismos podem ser
desenvolvidos?
É certo que o êxito da atuação
da sociedade na vigilância do Estado depende de diversos fatores, como o
acesso a informações públicas; o conhecimento técnico para realizar a análise
de dados e produzir informações; condições de disseminar idéias, críticas e
reivindicações e, claro, a capacidade de mobilizar outras pessoas e entidades
em torno delas.
A atuação das entidades
da sociedade civil e dos cidadãos de forma individual deve incluir também o
apontamento aos órgãos e autoridades responsáveis pelo controle e defesa do
Estado de eventuais suspeitas de corrupção. Também as empresas privadas, que
são, por exemplo, prejudicadas em licitações ou vítimas de atos ilícitos
praticados por agentes públicos, devem contribuir para a detecção e apuração de
irregularidades.
Assim,
é fundamental que as instituições de controle governamental – como
controladorias, tribunais de contas, Ministério Público, ouvidorias, corregedorias
etc. – sejam, além de incentivadoras do controle social, órgãos abertos para
receber denúncias da sociedade e preparados para dar o devido tratamento aos
cidadãos e às informações recebidas.
Mas como mobilizar e
engajar a sociedade e o setor privado para exercerem o controle social,
monitorando e controlando a gestão pública e também denunciando as
irregularidades de que tenham conhecimento? Como preparar o cidadão para atuar
como um fiscal da gestão pública? Nesse campo, tanto os governos quanto a
própria sociedade podem contribuir:
EXEMPLOS DE AÇÕES GOVERNAMENTAIS
E NÃO GOVERNAMENTAIS DE FOMENTO AO CONTROLE SOCIAL
Ações
governamentais: promoção de cursos técnicos para formação de conselheiros,
cursos de controle social à distância, eventos de sensibilização e capacitação
presencial da população, entre outros.
Ações
não governamentais: promoção de palestras para conscientização dos
cidadãos no acompanhamento da gestão pública; publicação de material com
orientações de como fiscalizar a aplicação de recursos públicos; incentivo popular
no acompanhamento dos procedimentos licitatórios realizados pelos órgãos
públicos; criação de sites e blogs com o objetivo de promover o
debate, estimular o controle social e divulgar as boas e más práticas de
gestão.
O
desenvolvimento de medidas que estimulem e propiciem a participação da
sociedade no acompanhamento e controle da gestão pública é um dos grandes
desafios para o fortalecimento do controle social. Como avançar nas ações
governamentais e não governamentais de fomento ao controle social, possibilitando
a efetiva vigilância e fiscalização do Estado por parte dos cidadãos?
Que
diretrizes/propostas devem ser priorizadas na elaboração do Plano Nacional
sobre Transparência e Controle Social quando falamos em mecanismos de controle
social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão
pública?
Eixo
III - A atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle
A
Constituição Federal de 1988 propôs importantes modificações no arranjo de
importantes políticas públicas com a transferência de sua gestão aos municípios.
Com isso, foram introduzidas, no texto constitucional, diversas formas
participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, assistência
social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras.
Os
conselhos gestores de políticas públicas constituem uma das principais
experiências de democracia participativa no Brasil contemporâneo. Esses
conselhos contribuem para o aprofundamento da relação Estado e Sociedade,
permitindo que os cidadãos se integrem à gestão administrativa e participem da
formulação, planejamento e controle das políticas públicas.
A
partir das diretrizes constitucionais de participação da sociedade nas decisões
governamentais, especialmente nas políticas sociais, a legislação brasileira
passou a prever a existência de inúmeros conselhos de políticas públicas,
alguns com abrangência nacional e outros cuja atuação é restrita a estados e
municípios.
Atualmente,
a maior parte dos programas do governo federal prevê a participação dos
cidadãos na execução e controle das políticas públicas por meio de conselhos.
Além disso, a liberação de recursos a estados e municípios está vinculada à
instituição de conselhos, que devem contar com condições necessárias para o seu
funcionamento, a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE,
Programa Bolsa Família, Programa Saúde da Família - PSF, Fundo de Educação
Básica – Fundeb, dentre outros.
A
lei que institui cada conselho define
sua composição, atribuições, duração de mandatos, dentre outras especificações.
Os conselhos podem desempenhar, conforme o caso, funções de fiscalização,
mobilização, deliberação ou função consultiva e, em geral, sua
composição é orientada pelo princípio da paridade, de forma a garantir
a representação de diferentes segmentos sociais.
TIPOS DE FUNÇÕES DESEMPENHADAS PELOS CONSELHOS
Função Fiscalizadora: pressupõe o acompanhamento e
o controle dos atos praticados pelos governantes.
Função Mobilizadora: refere-se ao estímulo à participação popular na
gestão pública e às contribuições para a formulação e disseminação de
estratégias de informação para a sociedade sobre as políticas públicas.
|
EXEMPLOS DE CONSELHOS MUNICIPAIS EXISTENTES NO
BRASIL
Conselho de Alimentação
Escolar - CAE: Lei 11.947 de 2009.
Mais informações: http://www.fnde.gov.br/index.php/ae-conselho-de-alimentacao-escolar
* Conselho
do Fundo de Educação Básica - Fundeb: Lei nº 11.494 de 2007.
Mais informações: http://www.fnde.gov.br/index.php/fundeb-consulta-ao-cadastro-dos-conselhos-de-acompanhamento-e-controle-social-do-fundeb
* Conselho
Municipal de Saúde - CMS: Lei 8.142 de 1990.
Mais informações: http://portal.saude.gov.br/portal/saude/cidadao/area.
cfm?id_area=1039
* Conselho
Municipal de Assistência Social - CMAS: Lei 8.742 de 1993 e Decreto 1.605 de
1995.
Mais informações: http://www.mds.gov.br/cnas/relacao-de-cmas-e-ceas
* Conselho dos
Direitos da Criança e do Adolescente - CDCA: Lei nº 8.069, de 1990 - Estatuto
da Criança e do Adolescente – ECA.
Mais informações: http://www.direitoshumanos.gov.br/conselho/conanda
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Função Deliberativa: refere-se
à prerrogativa dos conselhos de decidir sobre as estratégias utilizadas nas
políticas públicas de sua competência.
Função
Consultiva: relaciona-se à emissão de opiniões
e sugestões sobre assuntos que lhes são correlatos.
Paridade
– é a regra em que a composição de um grupo respeita a divisão igual
na representação. Em alguns casos, essa divisão pode ser em metades iguais
(metade governo, metade sociedade civil), em outros casos, a divisão pode ser
tripartite (governo, empresários e trabalhadores). A intenção é equilibrar
numericamente os representantes.
|
A organização e o funcionamento de cada conselho
gestor de políticas públicas podem ser definidos tanto na lei que o criou
como em seu regimento interno. Em geral, os conselhos municipais se organizam
em plenárias, comissões, secretarias executivas e audiências públicas.
|
Diante
desse cenário, observa-se que há uma grande preocupação de se instituir, por
meio dos conselhos, espaços de participação da sociedade na gestão e controle
das políticas públicas. Entretanto, devemos nos perguntar: esse espaço está
servindo ao seu propósito? O que falta para os conselhos poderem exercer, de
fato, o controle social? Autonomia? Infraestrutura? Capacitação? Mobilização
Social? O que falta?
A
atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle já foi
objeto de debate e de recomendações em outras conferências nacionais. Questões
como a própria instituição e estruturação dos conselhos, sua composição,
autonomia administrativo-financeira e sua articulação com outras instâncias de
controle social aparecem, com frequência, nas propostas apresentadas pela
sociedade. Mas os temas do acesso aos documentos e informações e da capacitação
técnica ganham destaque especial, pois são apontados como limites ao bom
desempenho
da função de controle dos conselhos.
Assim, como podemos
avançar na qualificação dos conselheiros para que tenham efetivamente
condições de fiscalizar e avaliar a execução das políticas públicas?
Além disso, outro grande
desafio está na ampliação do processo de participação da sociedade nos
conselhos de políticas públicas. Como fortalecer o vínculo entre conselho e
sociedade? Como engajar cidadãos para participarem desse mecanismo de controle
social? E como o Estado pode contribuir nesse processo?
Precisamos de uma
transformação da sociedade rumo a uma cidadania ativa, que pressupõe um
compromisso dos indivíduos com o seu direito e também com o seu dever de
participar e de reivindicar o cumprimento e respeito aos seus direitos e aos
de sua comunidade.
Nesse contexto, que
diretrizes/propostas devem ser priorizadas para a elaboração do Plano Nacional
sobre Transparência e Controle Social quando falamos em melhorar a atuação dos
conselhos de políticas públicas, em garantir e ampliar a sua atuação como
instâncias de controle?
Eixo IV - Diretrizes para a prevenção e
combate à corrupção
A
prática da corrupção não é um problema tipicamente brasileiro. Ao
contrário, afeta todos os países do mundo e, sem distinção, entidades públicas
e privadas, comprometendo a efetividade das políticas públicas e o crescimento
econômico, tanto das nações desenvolvidas quanto daquelas em desenvolvimento.
Grandes
esquemas de corrupção não estão restritos às barreiras nacionais. Por isso,
com o intuito de apoiar e possibilitar o controle globalizado desse problema,
diversos países se uniram para estabelecer tratados ou convenções
internacionais contra a corrupção.
CONVENÇÕES
INTERNACIONAIS CONTRA A CORRUPÇÃO DAS QUAIS O BRASIL É PARTE:
•
Convenção Interamericana contra a Corrupção, adotada em 1996 pela
Organização dos Estados Americanos – OEA;
•
Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros
em Transações Comerciais Internacionais, adotada em 1997, no âmbito da
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE; e
•
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, adotada em 2003 pela
Organização das Nações Unidas – ONU.
Para
saber mais, acesse:
http://www.cgu.gov.br/AreaPrevencaoCorrupcao/AreasAtuacao/CompromissosInternacionais/convencoes.asp
Mas o que é Corrupção?
Definir
corrupção é mais difícil do que pode parecer à primeira vista. Isso se deve
ao fato de que o fenômeno não conta com uma descrição consensual. Na
ausência de uma definição formal, o que usualmente se faz é adotar um conceito
mais amplo do fenômeno como o de que corrupção é o aproveitamento da função
pública para fins privados.
A
corrupção abrange dois atores: o corrupto e o corruptor, ambos se valendo
indevidamente do Estado e da sociedade para obter vantagem ilícita.
O
Código Penal Brasileiro criminaliza o ato de corrupção sob duas formas: corrupção
ativa (oferecimento ou promessa de vantagem indevida a funcionário público)
e corrupção passiva (praticada pelo funcionário público que solicita ou recebe
vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem).
Em
uma definição mais ampla, também podem ser considerados exemplos de atos de
corrupção: fraudes em licitações públicas e contratos com o governo,
pagamento de suborno dentro do país ou em transações comerciais
internacionais, abuso de função, enriquecimento ilícito, valimento do cargo
etc.
|
É
sabido que a corrupção agrava a desigualdade social por desviar os recursos
públicos, impedindo-os de chegar a seus devidos destinatários (os cidadãos).
A
corrupção limita o crescimento econômico ao criar um clima de insegurança no
meio empresarial, afastando novos investimentos ou estabelecendo formas de
concorrência desleal no setor privado. Além disso, a corrupção também agrava
a segurança pública do país, pois muitas vezes está relacionada a outros
crimes como tráfico de influência, enriquecimento ilícito, tráfico de armas e
drogas, lavagem de dinheiro, dentre outros.
A corrupção pode ser compreendida sob duas perspectivas: a moral ou
ética e a institucional. Sob a primeira perspectiva, a corrupção é entendida
como fruto dos desvios éticos das pessoas, de modo que os ambientes seriam
mais ou menos propensos à corrupção conforme a formação moral/ética dos
indivíduos. Assim, para se enfrentar o problema da corrupção, deve-se
investir em educação, em particular na das crianças e jovens, e na reeducação
de agentes públicos e privados. Além disso, a punição daqueles envolvidos na
prática de atos de corrupção assume especial relevância, pois tem efeito
pedagógico na repressão de novos atos.
Já sob a perspectiva institucional, a corrupção é
compreendida como tendo origem nas oportunidades que os arcabouços legais e
administrativos oferecem para a prática de
|
ilícitos. Ou seja, seriam as lacunas nas leis, os
regulamentos frouxos e a desorganização das rotinas administrativas, com
processos pouco transparentes e sem controles, que dariam margem a ocorrência
de corrupção. Sob o ponto de vista institucional, o enfrentamento da corrupção
deve se concentrar mais na prevenção, por meio da identificação das
fragilidades e circunstâncias institucionais e/ou gerenciais que possibilitam
a ocorrência dos ilícitos.
Essas duas perspectivas
que explicam a origem da corrupção – como fruto de desvios morais/éticos dos
indivíduos ou de vulnerabilidades institucionais – são complementares e exigem
que o problema seja encarado de forma integrada.
Nesse sentido, é
necessário enfrentar a corrupção tanto do ponto de vista repressivo – do
combate – quanto em seu aspecto preventivo. A aplicação de punições efetivas e
tempestivas aos corruptos e corruptores demonstra que o Estado está agindo e
produz efeito exemplar, desestimulando a prática de novos ilícitos. Por isso, a
importância de se fortalecer a atuação dos órgãos de controle e instituições
especializadas em implementar medidas de prevenção e combate à corrupção, como
polícias, corregedorias e Ministério Público e de se assegurar a atuação
conjunta e focada desses órgãos.
Mas como aperfeiçoar o sistema de combate à
corrupção no Brasil? Como garantir que os atos corruptos sejam efetivamente
detectados, investigados e punidos? Como reduzir a impunidade? Como
aperfeiçoar a legislação brasileira para tornar mais ágil a
|
Arcabouços legais: conjunto normativo, incluindo a Constituição, as
leis, os decretos, os regulamentos, dentre outros.
|
tramitação
dos processos judiciais e mais efetiva e tempestiva a punição dos atos
corruptos?
Além do combate à corrupção,
é preciso que sejam dedicados esforços também para se prevenir a ocorrência do
problema, já que se reconhece hoje que a punição depois de consumado o fato
ilícito não é suficiente para impedir sua repetição e, geralmente, também não
se mostra eficiente para garantir o ressarcimento dos cofres públicos.
O
campo das medidas preventivas mostra-se, no entanto, muito vasto e abrange
iniciativas e providências de naturezas as mais diversas, como medidas de
caráter legislativo e administrativo, por exemplo, ações de educação e estímulo
ao controle social, de mapeamento e avaliação de áreas de maior risco e
vulnerabilidade e medidas de fortalecimento da gestão e das boas práticas
administrativas.
Além
dessas, várias outras medidas podem ser colocadas em prática visando ao
enfrentamento preventivo da corrupção:
MAIS
EXEMPLOS DE MEDIDAS DE PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO
Implementação
e aprimoramento de controles internos de apoio à gestão: com
um órgão de controle interno bem estabelecido, é possível identificar as
causas das práticas abusivas e ilegais, além de combater fraudes, desvios,
desperdícios e irregularidades.
Estabelecimento
de um sistema meritocrático de recrutamento e promoção de funcionários
públicos: ao basear-se no mérito e na capacidade do
indivíduo, é possível garantir maior profissionalismo no serviço público e
evitar a manipulação política da Administração Pública.
Prevenção
a conflitos de interesses: definição de regras claras
que evitem que interesses privados sejam privilegiados em detrimento do
interesse público.
Promoção
de transparência pública: quando as informações
governamentais são públicas o espaço para que a corrupção aconteça é
reduzido, pois se diminui a possibilidade de realização de negócios
obscuros. Além disso, quando os indivíduos possuem mais informações acerca da
atuação do governo, eles assumem com maior responsabilidade seu papel de
cidadãos e passam a fiscalizar as ações dos administradores públicos. Para
saber mais, leia o Eixo I – “Promoção da transparência pública e
acesso à informação e dados públicos”.
Criação
de Comissões de Ética: a atuação de Comissões de Ética contribui
para a promoção de um ambiente de integridade no serviço público, oferecendo
um canal para esclarecimento de dúvidas e orientação de servidores em relação
a condutas corretas.
Fortalecimento
das ouvidorias públicas: o fortalecimento das ouvidorias contribui
para assegurar uma maior participação da sociedade na gestão pública,
trazendo denúncias e reclamações sobre o funcionamento do serviço público.
Proteção a denunciantes de corrupção: instituição
de normas e medidas de proteção aos denunciantes de casos de corrupção.
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Também o financiamento eleitoral é próprio das
democracias, já que candidatos em eleições precisam de recursos para conduzir
suas campanhas. Dependendo do modelo adotado pelos países, tais recursos vêm
do Estado, de doadores privados (empresas e pessoas físicas) ou de ambos, como
é o caso do Brasil, em que o financiamento é misto.
Assim,
o que deve ser feito para evitar a possível ocorrência de corrupção na
interação público/privado? Como tornar o financiamento eleitoral mais transparente?
Que estratégias podem ser adotadas para facilitar o monitoramento das doações
eleitorais?
Com
relação às contratações públicas, é preciso avançar especialmente no combate a
fraudes como o direcionamento de licitações e o conluio entre empresas para
excluir outras da disputa por meio da combinação de preços entre si. Nesses
casos, o interesse público é prejudicado pelo pagamento de preços superiores
aos que seriam atingidos caso a competição fosse justa.
Para
tanto, o uso de ferramentas de tecnologia da informação na detecção preventiva
de irregularidades e no acompanhamento de preços do mercado são medidas que
podem contribuir para a prevenção de fraudes. Mas além dessas ações, que outras
estratégias podem ser adotadas para evitar fraudes em licitações e contratos
públicos? E qual deve ser o papel da sociedade na prevenção da corrupção nas
licitações e contratos públicos?
Nesse sentido, diante de todos
os desafios a serem enfrentados, que diretrizes/propostas para a prevenção e
combate à corrupção devem ser priorizadas para a elaboração do Plano Nacional
sobre Transparência e Controle Social?
Apêndice I
Mapeamento e diagnóstico sobre como os temas da
transparência pública, controle social, atuação de conselhos como instâncias de
controle e prevenção e combate à corrupção foram abordados em conferências
anteriores.
Apresentação
Com
o intuito de mapear como foram tratados os assuntos em pauta na 1ª Conferência
Nacional sobre Transparência e Controle Social - Consocial, foi realizada
pesquisa que buscou captar o que as conferências nacionais disseram a respeito
dos temas correlatos à Consocial.
Assim,
o objeto do mapeamento foram as deliberações aprovadas nas 74 etapas nacionais
de conferências realizadas entre 2003 e 2010. Para tal, foram consideradas as
propostas constantes nos relatórios ou documentos finais de todas as
conferências ocorridas no referido período.
A
pesquisa foi estruturada a partir da questão: quais foram as deliberações de
conferências nacionais relativas ao controle social e à transparência? Para
cada conferência buscou-se texto-base e relatório final com as deliberações da
etapa nacional. Foram encontrados, a partir de buscas na internet, as deliberações
de 68 conferências e os textos-base de 49 conferências.
Detalhe sobre os
documentos coletados na internet, bem como todo o material utilizado como
fonte para este mapeamento, encontra-se no site da Consocial: http://www.cgu.gov.br/consocial/
Mapeamento e diagnóstico sobre como os temas
da transparência pública, controle social, atuação de conselhos como instâncias
de controle e prevenção e combate à corrupção foram abordados em conferências
anteriores.
Conhecer
como conferências anteriores trataram temas relativos à transparência e ao
controle social pode contribuir com a preparação do presente processo
participativo. Entre 2003 e 2010 ocorreram no Brasil 74 conferências nacionais
que certamente estimularam novos parâmetros para a relação entre Estado e sociedade.
E além da experiência de controle social oportunizada pelas conferências em si,
diversas foram as proposições ligadas à promoção da transparência pública e
voltadas à ampliação da participação social no acompanhamento da gestão.
No mapeamento realizado,
constatou-se que 40% das conferências definiram eixos temáticos que mencionavam
explicitamente o controle social e a transparência. E 95% dos processos
participativos realizados aprovaram deliberações sobre temas que agora são
tratados pela Consocial. Foram mais de duas mil propostas, representando 12% do
conjunto de deliberações das conferências nacionais. O gráfico abaixo apresenta
a proporção por eixo temático.
Nas propostas
o direito à informação pública é visto como condição para o exercício do
controle social. Nesse sentido, além do acesso a dados que possibilitem a
fiscalização da gestão pública, há demanda pela produção de informações com
pesquisas e diagnósticos a respeito das políticas públicas. Para a organização
e potencialização dos esforços, fala-se na integração de sistemas de dados e
informações. É também presente a percepção de que há necessidade de ampliar
estudos sobre os impactos das ações, tornando constantes as avaliações de
resultado. A internet aparece como principal meio de comunicação para dar
transparência às ações e à prestação de contas. No entanto, há uma clara
exigência pela proatividade dos órgãos públicos no sentido de difundir
informações por meios capazes de atingir distintos públicos.
Percebe-se que o exercício do
controle social pode-se dar de múltiplas formas, sendo central o caráter
fiscalizador. Assim, o acompanhamento das políticas não é apontado apenas no
planejamento, mas em especial na execução das ações governamentais. De toda
forma, o momento do planejamento é tido como prioritário, em particular com a
interferência na previsão orçamentária. A efetivação do controle social
passaria então pela ampliação das experiências, mas em especial pelo
fortalecimento das instâncias existentes, tanto com a regulamentação das
iniciativas como pela criação de mecanismos que garantam o cumprimento por
órgãos públicos das decisões tomadas nos espaços de controle social. A
integração entre as instâncias de controle social, bem como destas com órgãos
de controle interno e externo, é requerida e também aparecem ideias para o desenho
de sistemas de fiscalização em consonância com os sistemas de políticas
públicas. Também existe a demanda pela capacitação como meio de qualificação e
até de engajamento para o controle social.
Os conselhos de políticas
públicas são apontados como instâncias privilegiadas para o controle social na
execução orçamentária, na elaboração e na aprovação de projetos. Por isso, a
expansão destes órgãos colegiados é requerida, inclusive com proposições para
a implantação obrigatória nos três níveis da federação, condicionando o repasse
de recursos da União à existência de conselhos. O funcionamento destes
mecanismos de controle pode ser qualificado com a autonomia
administrativo-financeira, com o respeito a suas resoluções, com a existência
de assessoria técnica, com a disponibilização de informações por parte do
executivo, bem como com a capacitação continuada de integrantes. O
fortalecimento dos conselhos também se dará pela integração com outras
instâncias de controle, consolidando sistemas de políticas públicas. A
participação de grupos excluídos dos processos políticos na composição dos
colegiados e a forma de escolha da mesa diretora também aparecem na pauta para
a garantia do exercício do direito ao controle social por meio desses órgãos.
Para a prevenção e o combate à
corrupção basicamente as propostas se referem à atuação das ouvidorias como
órgãos de controle. Estas são apontadas como essenciais ao lado da atuação do
ministério público na fiscalização da gestão pública. Assim, a ampliação dessas
instâncias de interlocução com a sociedade em estados e municípios é apontada
como fundamental para o encaminhamento e a apuração de denúncias. A integração
das ouvidorias com os conselhos de políticas públicas é sugerida, além da
divulgação do papel e da forma de atuação desses órgãos. As auditorias também
aparecem como importantes mecanismos de prevenção e combate à corrupção.
Do conjunto de deliberações
aprovadas nas conferências nacionais emerge a certeza que o controle social e a
transparência pública no Brasil não são apenas princípios democráticos, são
vistos como direitos a serem exercidos. Salta aos olhos a demanda pela
qualificação dos mecanismos já existentes indicando que mais que a garantia
institucional, o que se pretende é o aprofundamento cotidiano da participação
social no acompanhamento da gestão pública.
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